公众网络反腐败参与研究——以全国网络问政平台的大数据分析为例
作者简介
李莉，中国政法大学政治与公共管理学院副教授
孟天广，清华大学政治学系副教授
贪腐问题不仅是党和政府致力于解决的重大社会问题，也是民众网络政治参与的重要诉求内容。本文通过网络问政平台获得的民众网络举报腐败投诉的海量信息，综合应用自动文本分析、空间分析和统计分析方法，描述和统计了民众网络投诉的数量变化、议题类型分布状况以及不同身份的投诉主体的诉求内容。民众通过网络这一信息平台进行腐败投诉的行为不仅是新媒介环境下实现政治参与的有效手段，而且也是观察十八大以来反腐倡廉工作成效的渠道。
一、引言：大数据时代的公众反腐败参与
伴随着信息技术和互联网的飞速发展，尤其是Web2.0时代网络数据和社交数据的空前膨胀，人类社会进入到了大数据时代。大数据时代的来临塑造着新的政治现象。大数据不仅将政治活动场域扩展到虚拟空间，还改造着政府、公民、政党等政治行为主体的行为模式及其关系。已有研究表明，网络的急速膨胀式发展，为公民提供了政治参与的机会，公众的政治参与生态已经在网络这个重要的政治互动场域重新构建。因此，将大数据方法应用于政治学或公共政策等领域的研究方兴正艾。
政治参与是一个较为复杂的学术概念，至今不同的学者对其有不同的定义。但学术界普遍认可的是，“政治参与是公民以一定的方式影响官僚政治的行为和过程”。目前，我国学界对于网络政治参与的研究有增无减，成为近十年来政治参与研究领域中的热点。一般认为，网络政治参与是指以网络为媒介的政治参与行为。然而，已有的网络政治参与研究中却鲜有对网络空间内有关腐败治理参与的研究。
已有研究表明，公民通过网络表达政治诉求的规模大幅增长，经济发展类议题关注度最高，民生福利类议题次之，然后是国土建设类、农村类和贪腐类议题。这表明贪腐问题不仅是党和政府致力于解决的重大问题，也是民众网络空间内政治参与的重要诉求内容。与此同时，近年来，一系列改革正在逐步实现公众参与腐败治理的制度化、有序化和常态化。其中最为明显的就是举报监督制度的改革和完善。较之于传统的通信通邮举报，电子通讯的举报形式有巨大的发展。从早期的分散式的网站设置、低可见度和低操作性的页面设计发展到互联互通、相对集中的举报平台以及相当简易的用户界面；与最初的举报电话热线并行，又最新开通了微信举报通道。这些都表明，腐败治理的改革举措不断强调和加强了公众有序、合法的参与腐败治理。由此，网络空间内的反腐败举报与投诉正在成为民众参与腐败治理的重要形式与手段。
然而，已有研究对于民众参与反腐败的关注较为缺乏，尤其缺少基于网络空间大数据的实证分析；对于民众网络反腐败投诉的议题分布状况如何？公众网络反腐败投诉的腐败类型指向何处？诉求主体集中出自于哪些群体？以及不同诉求主体的投诉偏好存在着何种差异？这些问题都尚未有明晰的分析和回答。由此，本文试图通过分析全国性网络问政平台中21万网民关于贪腐议题投诉的相关内容，探讨大数据时代网络空间中较为特殊的一类政治参与行为——反腐败投诉行为及其基本特征。
二、文献回顾
（一）转型中国的腐败及治理
当代中国的腐败问题已经吸引了很多学者的关注和研究。目前已有的文献大多集中在改革开放之后的腐败现象及其相关问题，例如解释腐败发生的原因，腐败的阶段性特征及其主要形式，以及腐败与改革之间的关联等。随着对腐败问题研究的不断深入，部分学者开始更多关注当下中国的反腐败问题。已有的共识是腐败治理的成效并未尽如人意。因此，“反腐败已经成为中国国家治理所面临的最重要任务之一”。但中共十八大以后所采取的严厉打击腐败的系列举措，已经初步扭转了这一局面。
运动式反腐自1949年以来就成为中国治理腐败的一项重要政策工具。墨宁将其概括为“短时间内通过党内纪检行动集中惩处贪污官员”。进入到1990年代，腐败的问题日益严重。与此同时，运动反腐的成效也不断退减。鉴于这两方面的原因，中国政府开始寻求新的腐败治理策略。自从1990年，反腐败的制度建设开始初现端倪。尤其值得注意的是，近年来，公民个体的参与意识与社会组织的推动以及以新技术为代表的互联网相结合，催生了日益崛起的社会性参与腐败治理的态势。在这种转变中，民众的积极参与日益受到重视。当下中国“参与反腐的治理主体是多元的，如官方角色主要包括法院、检察院、纪检监察机关、审计部门、人大等，非官方角色主要有网民、企业经营者、社会组织、社团等”。多元主体下的反腐败模式是民众参与反腐以提升反腐败绩效的重要途径，也反映了中国的腐败治理中的社会参与要素。
（二）网络空间中的民众反腐败参与
中国的腐败治理始终不乏社会参与，自中共苏维埃时期起直至当下，都可以发现公众参与的要素。近年来，借助网络媒体发挥作用的民众参与模式又赋予社会参与以新的形式和内涵。正是考虑到公众反腐参与的重要价值和功能，中国政府试图通过一系列改革举措使公众参与腐败治理成为制度反腐的重要组成部分。
借助网络空间，民众积极参与反腐败的渠道得到了前所未有的拓展。一般而论，网络空间存在着两种形式的反腐败参与类型：其一起源于官方模式，即通过最高人民检察院、监察部、中纪委等官方网站平台进行实名举报、提供线索和提出建议。早在2003年，最高人民检察院即建立了网络举报平台，这标志着我国网络反腐的开始。随之，中央纪委监察部也公布了中央纪委信访室、监察部举报中心网址，又于2009年开通了12388举报热线，最高检则开通12309举报热线。十八大以来，官方模式又进行了较多改革。2013年9月新版的中央纪委监察部官方网站开通上线，网络举报数量更呈现出急剧上升之势。2013年9月2日至10月2日，中纪委举报网站统计的网络举报数量即高达2.48万多件，平均每天超过800件，而在开通之前的同年4月至8月每天只收到各式举报300件。同时，中央纪委、中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部等五部门官方举报网站日均浏览量增加了2倍多，网民举报数量和举报受理数量增加近1倍。
其二则多发于民间舆情事件中的民间反腐参与。这类民间反腐参与以民间自发的网民和反腐网站为主体，借助互联网庞大的网民群体，以及QQ群、网络论坛、微博、专业性反腐倡廉网站等新兴社交媒体的技术和传播优势，通过捕捉、筛选、深究腐败线索，形成特定的舆情事件，从而引发和推动官方的正式介入和反腐机构的专业行动。例如，近年来具有广泛影响的“房叔”、“表哥”、“天价烟局长”、李春城、雷政富等都是网络反腐参与的典型案例。
相对而言，现有的研究较为关注网络公众反腐败参与的第二种形式，即民间网络反腐模式。学者肯定和认同民间网络反腐已成为一种新型的反腐形式，促进了中国腐败治理的多元化，是有效预防遏制惩戒腐败行为的一种全新路径；作为一种日益兴起的社会监督力量，网络反腐的监督效果正在逐渐凸显。但也有学者认为，民间网络反腐并没有真正解决腐败治理的根本问题，舆情事件只是启动官方行为的原因之一，而其可靠程度和触发机制亦有相当的不确定性。
然而，公众通过官方网络实现反腐参与却少有研究，因而既不能对这种反腐参与的形式做出较为全面的评估，同时，也无法与民间网络反腐的形式进行深入的比较。有鉴于此，本文借助最新发展起来的大数据方法，对前述第一种官方网络空间中的民众参与反腐败的状况进行初步研究。
三、数据来源及研究方法
（一）数据来源
无论是对于腐败的研究还是对于腐败治理的探讨，学界普遍认为，相关数据的获得是一个非常棘手的难题，因为腐败本身就是一个具有高度隐蔽性和政治性的复杂的社会现象。
近年来，我国政府非常重视通过正式的渠道收集和吸纳民意，大规模地建立了全国性和区域性的网络问政平台，用以征询网民意见，并提供及时有效的回应，以解决关系人民群众切身利益的各种问题。由此，网络问政平台记录和保存了政府与公众互动的大量数据，可以用来多种学理分析。本文的研究数据即来源于全国性网络问政平台——人民网的“地方领导留言板”；这一平台是我国最大的全国性网络问政平台，拥2019年第1期总第403期47数字政府治理中国行政管理CHINESEPUBLICADMINISTRATION有广泛的关注度和曝光率，截至2016年5月，全国范围内人民网地方领导留言板已经累计收到网民留言85万条，各级党政领导回复网民留言50多万条，总回应率约为60%。据统计，全国累计有56位省委书记、省长，2000多位市县“一把手”先后对《地方领导留言板》网民留言做出公开回复，已经有19个省区市建立起回复办理留言的固定工作机制。此外，该平台不受地方政府控制，因而最小化了地方性网络问政平台中地方政府对网民意见的选择性呈现，为客观、全面、系统呈现全国范围内网络问政的基本状况提供了可靠的资料。本文分析利用了笔者获取的2008至2014年上半年期间各省市区党政主要领导人所接受的网民留言及政府的回应信息。
由图1可见，2008年以来网民通过人民网地方领导留言板向省、市、县三级行政单位党政领导留言表达的诉求有迅猛的发展。2008年该平台获得1.5万份留言，2013年的留言量则超过10万，2015年的网民留言又飞速增长至20万。这突出反映了网民对于网络问政的迫切需求，更体现了网络问政在调节网络舆情领域的巨大潜力。从总发帖规模而言，河南、四川、安徽、甘肃四省的发帖规模都超过5万，居于全国前列，海南、西藏、宁夏、青海等十省的发帖量低于1万，相对较少。中部地区网民表达的诉求量最大，华北地区和西北地区的网民表达也非常积极。
（二）研究方法
本研究采集的网民发帖和政府回应信息均为文本资料，因此首先采取自动文本分析方法展开研究。文本资料是社会行为与现象的载体，是获取社会行为者之社会态度、立场、关系及行为的重要依据。在政治学领域，对政治文本展开深入分析具有长期传统，伴随着大数据技术的演进，现阶段利用自动文本分析方法对海量文本展开分析成为大数据政治学的主要研究方法之一。
具体而言，本文研究综合应用自动文本分析、空间分析和统计分析方法。其中，自动文本分析对海量文本资料进行数据挖掘，表现为利用机器学习的多种算法对非结构化和半结构化文本资料进行自动分析，其核心工作是分类和定位，包括词频分析、主题分析、情感分析等。自动文本分析包括有监督机器学习法和无监督机器学习法：有监督学习法（supervisedlearningmethods）先由人工编码练习库，然后由计算机根据人工编码模式来自动编码其余文本资料；无人监督学习（unsupervisedlearningmethods）事先不需要人工编码练习库，而是基于模型假设和文本性质自动将文本分配到各类别。前者有效结合了研究者先验知识和快速的计算机分析，后者更为便捷但容易混淆重点且不准确分类。
为有效分析所采集的政治文本，本研究采用有监督学习法。其基本步骤是，首先从本文采集的21万网民发帖中筛选与反腐败相关的发帖共约5.4万；其次从5.4万原始网民发帖中随机抽取1000份留言由研究助理进行人工分类；再次利用朴素贝叶斯算法学习人工分类规模，并对其余所有网民留言进行计算机自动分类；最后研究者再核查机器分析结果的效度，并展开后续分析。基于自动文本分析的结果，本文再结合空间分析和统计分析方法呈现数据分布的空间模式，以及估计变量间关系。
四、民众网络参与的反腐败投诉
（一）网络反腐诉求表达的历史趋势
从投诉数量看（见表1），自2008年起到2013年，民众关于腐败的投诉数量呈现逐年递增现象，但在2014年却较2013年略微下降。从腐败投诉占民众总诉求的比例看，2008年-2012年逐年递增，分别从14.6%逐年上升为20.4%，27.8%和27.7%，在2012年达到最高比例（28.9%），之后，从2013年开始呈下降趋势（27.4%），2014年降低至24.2%。从投诉数量和占总诉求的比例两个数据来看，2012、2013年是有所分化的两个节点年份。2012年之前，腐败投诉的持续增长表明腐败问题成为民众日益关注的重要社会问题；已有研究也证明，“在2011年有37.3%的人认为目前腐败现象很严重，有36.9%的人认为腐败现象比较严重；“在问及当前最严重的社会问题时，有34.6%的人选择贪污腐败问题，在所列各项社会问题中居第四位”。［28］但在2012年9月中共十八大之后，以习近平总书记为核心的新一代领导集体上任伊始就开始大力反腐倡廉。基于“打虎捉蝇”的反腐新政策很快取得了较为明显的效果，这实际上在一定程度上有效遏制了腐败蔓延的趋势，使得公众能够亲身感知或接触到的腐败现象和腐败人物大为减少。因此，本文获得的投诉数据也直接反映出2014年投诉数量与投诉所占总诉求的比例均开始明显下降。
（二）民众反腐投诉的类型
数据统计显示（表2），民众所投诉的腐败类型主要包括以下四种：即贪污、行贿、索贿和渎职。其中，民众对于索贿的投诉在数量和比例上都最高，达到58.9%；其次是对于行贿的投诉，占据44.3%；对于贪污和渎职的投诉数量和比例都相对较低。这一结果表明，民众对于索贿和行贿这两种腐败行为最为敏感和不能容忍。
表3进一步展示了不同身份的民众在进行投诉时的差异。统计数据表明，农民这一群体对于贪污的投诉最多，这表明农民对于这类腐败形式都有较为明显的敏感和不满。专业技术人员这一群体则对行贿和索贿的投诉较高；企业家和个体户这个群体对贪污、行贿、索贿投诉最多，这表明企业家（个体户）群体对于这类腐败行为的感知更明显；干部对于这四种腐败行为也都有明显的投诉意愿；工人对于渎职的投诉最多；大学生群体则对行贿的投诉最多。这一统计结果表明，在基层社会，民众对于身边的腐败形式的投诉往往与其生活经历和职业有密切的关联。
（三）网络反腐诉求涉及的灰色行为类型
相对于刑法界定下的腐败犯罪行为而言，各种涉及腐败的灰色行为在民众中更为普遍。十八大以来，“八项规定”和“反四风”活动以及最新出台的《纪律条例》都明确指出，与腐败紧密相关的各种灰色行为也属于反腐倡廉的对象。本文的数据统计显示（表4），民众关于“以权谋私”和“官商勾结”的投诉比例最高，分别为12.6%和12.4%；其次是关于“三公消费”的投诉，达到7.2%；“涉黑腐败”的比例次之，占总诉求的5.8%，最低的是挪用公款，达到2.3%。这一结果表明，民众对于身边的一些灰色行为，例如“以权谋私”和“官商勾结”可能有所感知，但由于这种行为比较隐蔽，不如索贿和行贿行为那么容易发现和取证，因此较难直接判断其是否属于犯罪行为。因此，从诉求所占总诉求的比例来看，这些行为的投诉比例都远远低于前文分析中的“索贿”和“行贿”等行为。当然，民众对此类行为的投诉比例不高，但这并不表明这些行为不重要。黑登海姆（heidengheimer）提出如果从民众的观感来界定腐败，那么腐败实际上存在白色腐败、黑色腐败和灰色腐败三种类型。如果说索贿等行为是明确的黑色犯罪行为，那么“三公消费”和“官商勾结”等这些行为就是典型的灰色腐败行为。如果不重视这类行为，那么很可能会随着时间的推移转变为更形恶劣的腐败犯罪行为；同时，民众的不满也会随之激增。从这个意义上讲，关于这一类行为的投诉实际上更应该得到有关方面的重视。
再从投诉者的身份来看，统计数据显示（表5），农民对于官商勾结和三公消费人投诉较多，但更少投诉以权谋私；专业技术人员投诉以权谋私多，但很少投诉官商勾结；企业家投诉官商勾结较多，对于三公消费投诉较少；干部对于以权谋私和三公消费投诉较多，但对官商勾结投诉较低；工人则对以权谋私投诉较多。这一结果与现实生活的经验较为吻合。对于农民而言，他们对于涉及三公消费在内的公车消费、大吃大喝这些现象比较易于判断和感知；而企业家（个体户）则由于更多与政府官员打交道，容易产生利益交换或输送，因此对于官商勾结更易于感知和判断；干部则因为其身处政府机构，因此会更易于接触到官员以权谋私的现象。这实际也间接说明，民众对于腐败的感知与其生活密切相关。
（四）民众网络腐败投诉的涉及领域
数据统计（表6）显示，民众通过官方网络进行投诉的腐败问题主要集中在以下七个方面，即经济腐败、行政腐败、教育经费、司法腐败、基础设施、征地拆迁和工程腐败领域。具体而言，关于基础设施领域的投诉比例最高，占总诉求的46.5%；其次是关于征地拆迁的投诉，占总诉求的16.9%；次之是关于工程腐败的，占总诉求的10.5%；之后是关于经济腐败的投诉，占总诉求的2.0%；其余关于教育经费和司法腐败的仅占0.9%和0.5%。这一结果表明，基础设施、征地拆迁和工程领域的投诉最多，这与中国正在进行的快速的城市化进程紧密相关。城市化进程中涉及大量城市基础设施建设和征地拆迁，因此，这个过程很容易滋生和引发腐败行为。
（五）民众网络腐败投诉的时空分布
首先，从时间发展来看（表7），除教育经费和司法腐败领域的投诉少、比例低、变化小之外，基础设施、征地拆迁和工程腐败领域的投诉都随时间的推移逐年增加。以基础设施领域的腐败投诉为例，2008年时该领域的腐败投诉占总投诉的比例为32.3%，之后一直逐年递增，在2011年时达到最高（50.8%），但从2012年起，投诉比例开始下降（49.8%），在2014时已经降至46.3%。投诉比例的变化表明，自2012年底开始，在大力反腐倡廉的高压态势下，一大批腐败官员落马，在一定程度上遏制了腐败的蔓延。与此同时，由于十八大后，中纪委在整合已有网络平台资源的基础上于2012年9月重新开通了新版官方网站，这也为民众了解纪检监察工作信息、网络举报腐败行为提供了新的渠道。因此，这在一定程度起到了分流的作用。
其次，再从空间分布来看（图2），民众对腐败议题的关注比例最高的省份是辽宁、天津、河南、安徽和浙江，山东、山西、陕西、江苏、福建、四川和贵州次之。沿海省份和部分中西部经济相对发达省份对贪污腐败议题的关注比例更高，这一方面反映着经济发展与腐败的复杂关系，同时也体现了经济发达地区公民对腐败的容忍度正在不断下降。
五、结语
贪腐问题不仅是党和政府致力于解决的重大社会问题，也是民众网络政治参与的重要诉求内容。本文通过网络问政平台获得的民众网络举报腐败投诉的海量信息，描述和统计了民众网络投诉的数量变化、议题类型分布状况以及不同身份的投诉主体的诉求内容。民众通过网络这一信息平台进行腐败投诉的行为不仅是新媒介环境下实现政治参与的有效手段，而且也是观察十八大以来反腐倡廉工作成效的渠道。
本文的研究发现：首先，民众通过网络进行腐败投诉数量及所占总投诉的比例在2008年至2012年间呈现逐年递增的趋势，但2013年后则逐渐下降。这首先说明基层民众对于腐败的感知是非常鲜明的，在感知后也能利用网络这个媒介渠道进行投诉。在2012年之前，腐败呈现愈加严重的态势。但在十八大后，在反腐倡廉的高压态势下，民众的投诉略有减少，这在一定程度上反映出十八大以来的反腐成效初露端倪。
第二，民众对于索贿、行贿的投诉比例是腐败犯罪行为投诉中比例最高的两种行为。这表明，基层民众能发现的腐败行为还是比较直接的贿赂型腐败行为；还同样表明，在政府官员与民众发生直接接触的场合，尤其是与提供公共服务有关的场景下，贪腐官员的索贿受贿行为具有巨大的视觉冲击力或舆情影响，因而仍是值得重视的问题。
第三，民众对于与腐败相关的灰色行为的投诉则反映出民众对于腐败的理解不仅仅局限于法律界定下的行为，还包括各种灰色行为。这些行为同样也是民众所不能容忍和接受的。
第四，不同身份的民众在进行网络腐败投诉时，其诉求的内容是有所不同的。基层民众对于腐败现象的感知与其生活经历和工作环境紧密相关。
综上，本文研究为我们理解中国民众的腐败投诉提供了一个慨描。但须注意的是，本研究所使用的数据反映出参与网络投诉的民众大多是基层群众，他们大部分是普通的农民、公务员、私用企业家（个体户）等，因此他们所反映的腐败投诉涉及的腐败类型还是以贿赂形式的腐败行为较多。基层民众所接触到的腐败形式大多数都属于直接的索贿和行贿等。这在无疑证实了十八大以来立基于高层打老虎和底层扫苍蝇之反腐策略的正当性和必要性。而就研究深度而言，本文的分析尚只是笼统地涵盖了涉及各类腐败的投诉信息，尚未能细分高层贪腐与基层腐败，这有待于今后数据的进一步挖掘。
网络腐败投诉是一种非常特殊的政治参与形式，在当下的中国具有独特的功用；民众通过网络投诉进行的政治参与也较好地满足了其对于腐败不满要求惩治的意愿。以往，我们普遍认为借助互联网庞大的网民群体，民众个体通过QQ群、网络论坛、微博、新兴媒体的技术优势进行的民间反腐才是中国突破自上而下“运动式反腐”的重要途径。然而，本文的研究充分证明，民众通过官方的网络渠道所进行的政治参与依然有助于反腐的深入进行。但不可否认的是，十八大以来，反腐力度不断增强，在降龙伏虎的高压态势下，民众对于腐败的感受和体验实际上更多的还是来自于生活和工作。民众很难接触到涉及国计民生的大型国有企业中的官商勾结，也难以接触到金融领域的金额巨大的资本腐败，同样更难以接触到省部级高层官员的人事、权力腐败等，相对于这些，民众所感受的是直接的基层生活中的“苍蝇式”腐败，因此，通过这种官方投诉渠道进行的腐败投诉相较于整个国家的腐败治理而言在数量和规模上都是非常有限的。这也表明通过网络投诉在中国目前的反腐败工作中所起到的作用是有一定的局限性的。
责任编辑：朱乐兵
文章来源：《中国行政管理》，2019年第1期。